“一带一路”税收征管合作机制将发挥更大全球影响力

来源：[中国财经报] 发布时间：2023-11-09 17:31 浏览：

今年是习近平总书记提出共建“一带一路”重大倡议十周年。

党的二十大报告明确提出“推进高水平对外开放”要求，并将“推动共建‘一带一路’高质量发展”作为其中重要任务。十年来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，共建“一带一路”在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通领域都取得了实打实、沉甸甸的重大历史性成就。

促进投资贸易发展和人员交流往来的税收合作是“一带一路”建设的重要内容。在“一带一路”倡议引领下，在各国税务部门、相关国际组织和学界业界的共同努力下，“一带一路”税收合作，也取得丰硕成果，有力推动了各国税务部门加深交流互鉴，进一步完善了透明、高效、稳定、可预期的税收合作机制。

“一带一路”以中国方案求解全球发展难题，推动了世界各国携手同行康庄大道。展望未来，“一带一路”税收合作前景广阔，需要沿线国家（地区）继续携手合作、共克时艰，应对国际税改进程的各项挑战，进一步优化税收营商环境，推进共建“一带一路”的繁荣发展。

“一带一路”税收征管合作机制硕果累累

共建“一带一路”始终坚持共商共建共享原则，秉持开放、绿色、廉洁理念，以高标准、可持续、惠民生为目标，成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。共建“一带一路”是我国参与全球开放合作、改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案。2018年5月，中国国家税务总局与哈萨克斯坦国家收入委员会、经济合作与发展组织（OECD）共同举办“一带一路”税收合作会议，会议发布《阿斯塔纳“一带一路”税收合作倡议》，提出构建“一带一路”税收合作长效机制的框架性构想。2019年4月，在中国乌镇召开第一届“一带一路”税收征管合作论坛，22个国家（地区）税务部门和国际组织作为观察员共同签署《“一带一路”税收征管合作机制谅解备忘录》，并联合发布了《乌镇声明》及《乌镇行动计划（2019-2021）》，此举标志着“一带一路”税收征管合作机制正式建立。“一带一路”税收征管合作机制的宗旨是通过在坚持依法治税、提高税收确定性、加快税收争议解决、提升纳税服务、加强税收能力建设等领域开展税收合作、分享最佳实践，推动构建增长友好型税收环境。

“一带一路”税收征管合作机制是第一个由中国主导建立的国际税收征管合作平台，至今已经成功举办四次论坛，建立“一带一路”税收征管能力促进联盟，在北京设立秘书处，在扬州、北京、澳门、阿斯塔纳、利雅得设立5所“一带一路”税务学院，创立“一带一路”税收征管合作机制官方网站和《“一带一路”税收》英文期刊，推动了合作机制从理念转化为行动、从愿景转变为现实。目前，“一带一路”税收征管合作机制理事会成员已增至36个、观察员增至30个，成为“一带一路”倡议下具有重要影响力的多边税收合作平台。

“一带一路”税收征管合作机制正在为促进“一带一路”沿线国家（地区）贸易和投资便利化提供动力；通过税收协定的修订和实施，特别是征管环节的协调合作，助力各国（地区）的经济稳定和持续增长。中国税务部门坚持共商共建共享，体现大国税务担当，为“一带一路”税收征管合作机制的建设作出重要贡献，如加入推进《努尔苏丹行动计划（2022—2024）》的全部四个工作组，协助举办并全程参与税收争议解决、税收征管信息化专题会议等，中国已成为推动多方税收合作的重要力量。

面临新一轮国际税改的挑战

当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变的特征更加明显，国际环境日趋错综复杂。2012年6月，二十国集团（G20）财长和央行行长会议同意通过国际合作应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）挑战，受G20委托、由OECD推动的新一轮国际税改的历史进程正式开启。2015年10月BEPS行动计划15项最终成果报告发布，2017年6月首批67个国家签署《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移（BEPS）的多边公约》，意味着BEPS 1.0阶段的工作基本完成，新一轮国际税改随即转入以应对经济数字化税收挑战为核心议题的BEPS2.0阶段。2021年10月8日G20/OECD BEPS包容性框架就“双支柱”方案达成全面共识，同年10月31日G20领导人罗马峰会核准通过，标志着以BEPS 2.0阶段的国际税改由政治谈判逐步转入落地实施阶段。“双支柱”方案下，以支柱一设计新征税权（金额A）将超大型高利润跨国企业的一部分剩余利润分配给市场国，以支柱二设计全球最低税为大型跨国企业划定有效税率最低线，消除各税收辖区之间的“逐底竞争”。按照目前的工作计划，支柱一方案将于2025年生效实施，支柱二方案将于2024年生效实施，目前就方案实施需要的多边公约等文件还在紧张地制定中。

“双支柱”方案是对国家间征税权划分原则的又一次重塑，对“一带一路”沿线国家（地区）而言是一项重要的挑战，需要高度重视和共同应对。从现阶段的各项成果观察，新一轮国际税改具有明显的深度全球化的特征，国际税收规则的“软法”属性将逐步向“硬法”转变，国家间的税收治理秩序将由以双边税收协定为基础的“协商机制”转向更多以多边公约为依托的具有强制约束力的“规则机制”。在这样深度全球化的演变进程中，随着具有统一标准的全球性规则的建立，独立国家的税收主权需要一定程度地让渡，独立国家需要在融入深度全球化与保持自身税收主权、维护自身税收利益之间进行平衡取舍。比如，支柱二方案的全球最低税规则实际上剥夺了独立国家以低税率（低于15%的税率）吸引外部投资的税收主权，这会对全球经济竞争和发展产生重大而深远的影响。当然，该举措也同样影响着“一带一路”沿线国家（地区）。

发挥“一带一路”税收征管合作机制的更大作用

面对各项艰巨的挑战，未来“一带一路”税收征管合作机制可以秉持共商共建共享的原则，为促进“一带一路”沿线国家（地区）的经济增长和社会发展而共同努力，继续发挥更加积极的作用。

第一，在“一带一路”倡议下积极维护全球税收治理的多边主义。一段时期以来，国际上单边主义抬头，冲击多边机制和国际规则，给全球治理和国际关系带来挑战，对全球稳定与发展造成威胁，对全球税收治理同样产生较大影响。应进一步发挥“一带一路”倡议的积极作用，通过“一带一路”倡议下的各项工作机制深度参与新一轮国际税改，深度参与全球税收治理，推动构建增长友好型国际税收环境，进一步增强“一带一路”沿线国家（地区）维护多边主义全球税收治理的话语权，建设好“一带一路”税收征管合作机制，使其发挥更大的功能作用，为沿线国家（地区）更好地维护多边主义的全球税收治理提供强有力的支撑。

第二，加强与联合国的合作，进一步扩大“一带一路”税收征管合作机制的影响力。在现行国际税收规则和新一轮国际税改中，OECD发挥了至关重要的作用，但是发展中国家的税收权益并未得到充分保障，尤其在征税权划分这样的核心规则上，发展中国家处于不利地位。相比OECD带有明显意愿倾向的做法，联合国的做法更具包容性和公平性。2022年12月30日第77届联合国大会第56次全体会议通过第77/244号决议，就促进包容有效的国际税收合作开启政府间磋商，这是联合国在国际税改进程中的重要努力。作为重要的多边税收合作平台，“一带一路”税收征管合作机制可以更加深入地参与联合国的工作，如参与联合国经济与社会理事会（UNESC）及“联合国国际税收合作专家委员会”工作，维护以联合国为核心的国际体系。

第三，提升合作机制效能，促进征管能力提升。新一轮国际税改的显著特征之一就是规则的复杂性和高难度性，这对于“一带一路”沿线国家（地区）而言是极大的困难和挑战。例如，“双支柱”方案已经发布的各项规则、公约、释义、问答等文件，粗略估计已经超过1万页，并且预计还会增加，这还没有算上各国需要签订的多边公约、修订双边税收协定、修改国内税法的内容。这样极具挑战性的工作，需要“一带一路”税收征管合作机制发挥更大作用，促进相关国家（地区）税收征管能力的提升，这既是维护本国税收利益的需要，也是“一带一路”沿线国家（地区）的共同需要。

面向未来，作为长周期、跨国界、系统性的世界工程、世纪工程，共建“一带一路”从新起点再出发，将会更具创新与活力，更加开放和包容。由中国首倡发起的“一带一路”税收征管合作机制也将“迈步从头越”，在新一轮国际税改和全球税收治理中发挥更大的全球影响力，携手共建更加有利于要素自由流动、公平有序竞争的国际税收营商环境，助力世界经济持续复苏向好。