国际科技竞争，比拼的主要是国家战略科技力量。党的二十大报告提出要“完善科技创新体系”，“提升国家创新体系整体效能”。2023年3月发布的《党和国家机构改革方案》提出，组建中央科技委员会，重新组建科学技术部，这有助于加强党中央对科技工作的集中统一领导，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，统筹布局国家战略科技力量。在全球局势复杂变化的形势下，全球科技竞争已经演变为体系与体系、生态与生态之间的竞争，比拼的是主体之间的协同程度、创新要素的整合效率、科技活动的组织能力、社会文化环境的培育效果，以及治理效能的整体水平。在国家战略科技力量建设进程中，创新保障体系是其中重要的组成部分，与创新领导体系、创新执行体系等共同构成了国家战略科技力量的创新能力体系。如果说科技创新是国家竞争力的“基石”，那么国家战略科技力量就是科技强国建设的“基干”，而支持和服务于国家战略科技力量发展的保障能力就体现为“基柱”。

现有关于国家战略科技力量的研究，主要聚焦各类创新主体的功能定位、区域和地方政府实践、重点科技方向等方面，对创新保障体系的论述较少。现有相关研究主要分两大类：一是从整体、宏观的角度分析国家战略科技力量的体系建设。申金升等（2022）从技术、产业、区域、国家的维度对国家战略科技力量体系的协调发展提出思考。徐示波等（2022）按照“专业主建—创新主战”的思路，构建了“主战—主建”耦合的国家战略科技力量协同网络体系。二是从对策、建议的角度探讨国家战略科技力量的保障体系。谢贤君等（2019）概括了科技创新政策保障措施的内容，包括提高科技人才服务水平、完善支撑性科技法律法规、完善知识产权保护政策等。杨劬等（2012）从制度保障的视角论述了技术创新能力提升的保障措施，包括政府侧重基础研究、市场侧重开发研究、市场与政府联合推动开发研究等。此外，英文文献中没有明确的创新保障体系概念，相关研究多是间接论述。比如，Schot等（2018）提出创新政策的三种框架，认为变革型创新的突出特征是自由调整与可持续性，这都有赖于科技创新的服务与保障体系。总的来看，现有研究为国家战略科技力量创新保障体系的研究提供一些参考和思路，但对于创新保障体系是什么、如何建设等问题缺乏系统、全面、深入的分析。本文将回应现有研究的不足，尝试论述国家战略科技力量创新保障体系的内涵、特征、机制，提出完善国家战略科技力量创新保障体系的思考。

一、提升国家战略科技力量创新保障能力的必要性分析

构建和发展国家战略科技力量创新保障体系在需求导向、使命导向和趋势导向三个维度均有高度的必要性，分别指向高水平科技自立自强、打大仗打胜仗需要、融合科学体系化趋势等内容。

一是强化国家战略科技力量、实现高水平科技自立自强的必然要求。创新保障体系是国家战略科技力量核心竞争力的重要组成部分。根据2022年10月世界知识产权组织发布的报告，中国创新能力综合排名全球第11位。进一步提升科技竞争力，需要国家战略科技力量提供更多高水平的科技创新供给，突破关键核心技术瓶颈制约，推动新技术快速大规模应用和迭代升级，而这均迫切需要建立与此相适应的科技创新保障体制机制。在此背景下，2021年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》专节提出了对科技创新活动的保障举措，包括规划编制、经费投入、税收减免等内容。

二是国家战略科技力量胜任打大仗、打胜仗使命的必然要求。高水平科技自立自强视角下的国家战略科技力量具有使命定位高、战略责任重、组织模式新、能力组合强、技术领域准、创新成效实等特点（尹西明 等，2021），在国家科技创新体系中发挥着战略支撑、前瞻引领、原始驱动、源头供给作用。重大科技项目耗资巨大、周期漫长、管理复杂、风险难测，重点科技领域实现重大突破需要定向性、稳定性政策支持，以及人才项目资源的合理配置与特殊的体制机制保障。释放科研战斗力，夺取科技战争的胜利，必须在创新保障体系上有思维变革和质的跃升。

三是发展融合科学提高科技攻关体系化能力的必然要求。当前，科技发展进入以覆盖从基础研究到问题解决的长链条、依赖多种学科之间的深度交叉融合、多主体合作并且紧密联系等为特征的融合科学阶段。2022年印发的《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》就提到，要大幅提升科技攻关体系化能力。这种体系化能力包括健全科技创新能力体系的能力，构建开放协同创新要素体系的能力，建立科学高效组织体系的能力，以及打造各具特色区域创新体系的能力。多学科、多主体、多形态、多功能的科技创新需要有相应的系统性、动态性的创新保障体系。

二、国家战略科技力量创新保障体系的内涵分析

国家战略科技力量的创新保障体系作为一个系统工程，其内涵可以从其基本特征、思路方法和运行机制等方面进行分析。

（一）内涵构成

国家战略科技力量的创新保障体系（Innovation Support System），是依托国家战略科技力量而形成，并服务于战略科技力量创新发展的各类创新服务要素的有机系统。创新保障体系与创新领导体系、创新执行体系共同构建国家战略科技力量的创新发展体系。其中，领导体系、执行体系与保障体系分别侧重创新的不同方面和环节，三者既有共同属性也有差异特点。比如，三者都强调党的集中统一领导，都以实现高水平科技自立自强为目标，但相比于领导体系的统筹规划功能和执行体系的运行高效优势，国家战略科技力量的创新保障体系更强调如何确保决定的贯彻、执行的有效，从而保障制度优势更好转化为效能优势，实现高质量、高水平、高效能的创新。

就其内涵构成看，创新保障体系的组成包括七大要素、三大模块和两种能力。①七大要素。包括党的领导和党的建设、总体规划、选题设置、金融支持、成果转化、区域合作、人文关怀等内容。②三大功能。包括科技人才服务（改善居住条件、解决子女入园入学、缓解就医困难等）、科研业务服务（成果转化、器材采购、区域合作、法律事务、专利事务、基金管理、金融支持等）、重大攻关服务（合作平台、专项设置、项目管理等）。③两种能力。两种能力指战略谋划能力和战术实施能力，即对国家战略科技项目的发展规划、战略判断、选题谋划、议题设置等能力，以及确定方向、目标后的落实、执行、完成能力。

（二）基本特征

国家战略科技力量创新保障体系有四方面特征：①整体性。创新保障体系强调不同要素的合作，形成整体合力，各要素间遵循“木桶原理”，某一要素如存在短板或缺陷则会影响整体效能的发挥，某种程度上，短板的高度制约了国家战略科技力量的实际效能水平。②结构性。一定的系统结构适应一定的功能需要。创新保障体系是诸多保障能力的有机组合，这就需要不同国家战略科技力量主体间的结构互配、功能互补，不同主体的有序结构才能发挥体系性效能，从而适应高水平科技自立自强、打大仗打胜仗需要、融合科学体系化趋势。③关联性。创新保障体系内各类创新资源和创新主体间拥有灵活的动态适配和链接机制，不仅仅依靠命令的机械式捆绑（余江，2020）。关联性体现了联合的理念和精神，通过全方位、多要素解决科技创新进程中的各类型保障问题，保障要素之间的重塑、力量的打造和体制的优化。比如，科技创新人才的使用是一个系统工程，既包括源头的培养，也包括吸引、留住、使用，还包括激励、保障、安居等。④有序性。创新保障体系的运行是一个有序的系统，其运行是“科研线”与“保障线”的“双线”组合。我国的“两弹一星”项目作为典型的大科学工程，其研发过程就探索形成了“科研线”“保障线”互相结合的“双线”模式。“双线”工作法并不是人、财、物的简单投入，而是技术与行政、创新与服务“双线”的有机组合、协同配合、互相赋能。

（三）运行机制

从创新保障体系的运行机制上看，纵向上体现为创新保障体系的功能模块、主要内容与支撑机构的有机组合，横向上体现为界面链接、模块互补、开放兼容和管办用分离等四种运行机制的有机互动。

纵向上，国家战略科技力量创新保障体系的功能模块有人才、成果、条件和环境等要素，分别对应不同的内容。比如，人才模块有培养、提拔、分配、调动、考核、晋级、奖励、学位、思想政治工作等内容；成果模块有选题、立项、鉴定、登记、推广、中试、知识产权、成果登记等内容；条件模块有园区、设施、装置平台、器材试剂、科学投资、经费保障、科技情报等内容；环境模块有创新文化、群团活动、国际交流合作、学术活动、出版、科学普及等内容。各个功能模块又由支撑机构完成。人才模块的支撑机构有教育机构、人事服务、保障机构、党群机构；成果模块的支撑机构有中介机构、知识产权机构；条件模块的支撑机构有基金会、科学器材公司、图书情报机构；环境模块的支撑机构有出版机构、国际交流机构、文化传播机构、科学普及机构。

横向上，国家战略科技力量创新保障体系有界面链接、模块互补、开放兼容和办用分离等四种运行机制，具体看：①界面链接，指创新保障体系在本质上是在“科技-社会”“科研-生活”“创新-城市”“组织-公众”等不同界面，实现精准链接的载体和平台。②模块互补，指创新保障体系的不同模块是互补关系，精准对接不同需求，合力提供高质量创新保障。③创新兼容，适应创新需求的变化而变化，各功能模块随着创新需求的变化而生长。④办用分离，指创新保障体系的不同功能模块，或由机构（系统）内部提供，或通过购买服务方式由社会提供。上述四种具体的运行机制又有统一的价值和目标导向，如人才需求导向、成果转化导向、条件服务导向和环境优化导向，分别对应创新保障体系的人才、成果、条件和环境四大模块。

三、国家战略科技力量创新保障体系的经验研究

国家战略科技力量创新保障体系在国内外已有诸多实践探索。比如，中国科学院2012年提出“3H”工程，即住房（HOUSING）工程、家庭（HOME）工程、健康（HEALTH）工程，为科研人员在住房、子女入园入学和医疗保障等方面提供便利。又如，2022年中国航天科工集团成立了科技保障中心有限公司，致力于加快科技保障能力和水平，打造航天特色现代服务体系。目前已初步形成党校+档案馆+新闻中心+教育培训+生活服务等保障服务平台。在国际上，美国国家实验室在创新保障体系建设方面积累了丰富的经验。在美国国家实验室中，国防部、能源部等所属的国家国防实验室又是其中较为重要的一类。在此以国防部所属实验室为例，了解美国国家实验室创新保障体系构建与发展的经验。

人才模块：人才模块主要包括人才培养、提拔分配、调动考核、晋级奖励、学位教育等内容。美国国防部科研机构不仅把人才作为资源，而且当成最可贵的科研产出。陆军研究办公室、海军研究署和空军科学研究办公室管理着国防部基础研究经费，其中半数以上都投向大学，资助理工科的教授和学生开展研究，为国防部科研机构培养后备人才。美国国防实验室采取灵活的用人政策，该政策呈多元化、多层次的特点。不同部门、不同地区、不同领域、不同岗位实行不同的考评和薪酬管理政策，吸引了全世界优秀人才的加入。

成果模块：成果模块主要包括选题、立项、鉴定、登记、推广、中试、知识产权、成果登记等内容。美国国防部委托国防技术中介TechLink对2000年到2011年国防部技术许可协议产生的经济影响进行评估。美国国防部高级研究计划局在项目选题上，实现项目经理负责制，确保其在重大项目部署中的自主性，使其“不受官僚机构的监管束缚，也不为科学技术领域的同行评审所羁绊，从而能够解决美国面临的一些最关键的国家安全问题”（温伯格，2019）。

条件模块：条件模块主要包括园区、设施装置、平台器材、试剂科学投资、经费保障、科技情报等内容。国防实验室设施日常管理要求明确标识、实物登记、记录齐全、操作规程规范。美国国防部、美国国家航空航天局与海、陆、空三军等军民两用技术应用管制单位，都已创立了信息量巨大的军民两用技术、技术人事和法律法规信息数据库，并且创立了完备的信息发布交流机构，通过自己的讯息发布网络，固定时间发表军事需求讯息，拓宽了企业与研讨单位的合作路径，令更多的技术需求人员能便捷地获得相关消息（丁莹莹，2018）。

环境模块：环境模块主要包括创新文化、国际交流合作、学术活动、出版、科学普及等内容。美国从20世纪80年代开始，授权开放共享国防实验室的实验设备，对外提供有偿的实验室服务，利用政府实验室、中心的科研设备开展相应的设备使用服务。其中，开放共享的前十类设施按学科领域分为训练与教育类、材料类、军械类、计算机系统类、武器系统类、海洋和大气类、航空类、电工学类、物理及自然科学类、制造技术类（成森 等，2019）。

四、完善国家战略科技力量创新保障体系建设的思考

强化创新保障体系是国家战略科技力量有效发挥作用的本质需求。基于前文分析论述，就强化国家战略科技力量的创新保障体系建设提出几点思考。

（一）党建引领、战略推进，加强科研系统制度建设

2023年发布的《党和国家机构改革方案》提出组建中央科技委员会，以加强党中央对科技工作的集中统一领导。国家战略科技力量的国家属性和战略定位都表明，战略科技力量的建设必须主动服务并满足党治国理政的需要。因此，创新保障体系建设首先需要加强党的建设，主动将党的建设贯穿于创新保障体系中的人才、成果、条件和环境等板块。加强科研系统党的建设本质上就是以党建引领人才、催生成果、搭建条件和优化环境，从而为国家战略科技力量整体效能的提升提供支撑和保障作用。其次，要从战略上高度重视创新保障体系建设，要在国家层面加强对创新保障体系的组织领导，从国家战略科技力量发展的顶层设计、组织结构、政策执行等方面建设创新保障体系。此外，战略引领也需要制度保障。习近平总书记指出要“发挥国家战略科技力量建制化优势。”建制化就包括制度体系、运行机制和氛围环节等内容，这要求进一步健全服务创新保障体系和相关政策制度。

（二）需求导向、学理支撑，健全创新保障体系发展

党的二十大报告提出中国式现代化中心任务，科学技术的现代化也成为科技强国、创新驱动战略的目标和任务。要实现高水平科技自立自强，进而实现科学技术的现代化，就需要导向优化重大科技项目选题机制。习近平总书记指出“研究方向的选择要坚持需求导向，从国家急迫需要和长远需求出发，真正解决实际问题”。这就要求不断完善需求凝练与决策机制，在选题、组织、评估等过程中，要加强科研系统党的建设，把握好“国之大者”。此外，创新保障体系不仅是一个行政性事务，也是一个技术性工作。目前学界对创新保障体系的研究尚未足够重视，相关研究的数量、深度均有所不足，一定程度上制约了支撑保障的科学化水平和有效性程度，这就要求不同机构、学科的专家学者对保障体系的内涵、机制和发展提出建议。此外，创新保障体系也是创新发展体系的一个有机组成部分。保障体系在外部要与领导体系、执行体系有机结合，内部也要做好要素、模块和能力的统筹协调，注重发挥系统整体效能。

（三）暖心关怀、差异服务，促进创新保障质量提升

保障体系在整个战略科技力量体系建设中处于领导指挥和执行运行等环节后的阶段，既是传达组织战略意图的“最后一公里”，也是直面广大科研工作者的“第一公里”。科技力量和创新体系发展水平及其成效最终是通过保障体系连结科研工作者。因此，保障体系需要暖心服务，不断优化子女教育、医疗、住房等方面保障，既营造拴心留人的好环境，也解决人才后顾之忧，让更多的人才能够全身心地投身到科技创新事业中去。此外，保障体系需要实施差异化的举措，提供更有针对性的服务。比如，要根据不同科研人员层次、科研项目类型、地区发展实际等，形成不同的创新保障发展路子，构建系统完备的综合保障体系。要区分不同学科考评标准，优化职称评定标准，提高激励分配力度，在科技人才保障的全流程做好服务。最后，创新保障体系建设要落脚到质量和效能上，要在“精”字上下功夫，在“优”字上做文章，在“强”字上见成效，提高保障服务的科学化、法治化、精细化水平，推动创新保障体系建设高质量发展。

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